| Artículos | Estudios Fronterizos, vol. 25, 2024, e154 |
https://doi.org/10.21670/ref.2418154
Entre humanitarismo y seguridad: la reorganización del control fronterizo en Chile (2010-2022)
Between humanitarianism and security: the reorganization of border control in Chile (2010-2022)
Romina
Ramosa
*
https://orcid.org/0000-0002-5016-4156
Marcela
Tapia Ladinob
https://orcid.org/0000-0002-2846-710X
a Universidad de Tarapacá, Departamento de Ciencias Sociales, Iquique, Chile, correo electrónico: rramosr@academicos.uta.cl
b Universidad Arturo Prat, Instituto de Estudios Internacionales, Iquique, Chile, correo electrónico: marcela.tapia@unap.cl
* Autora para correspondencia: Romina Ramos. Correo electrónico: rramosr@academicos.uta.cl
Recibido el
15
de
febrero
de
2024.
Aceptado el
16
de
octubre
de
2024.
Publicado el 6 de noviembre de 2024.
| CÓMO CITAR: Ramos, R. & Tapia Ladino, M. (2024). Entre humanitarismo y seguridad: la reorganización del control fronterizo en Chile (2010-2022). Estudios Fronterizos, 25, Artículo e154. https://doi.org/10.21670/ref.2418154 |
Resumen:
Desde 2010, el Estado chileno diseñó diversas estrategias con el fin de contener los flujos irregularizados e intentar sellar las fronteras del norte de Chile con normas y acciones de control fronterizo sobre perfiles de personas consideradas de “riesgo”, así como con el reforzamiento del control fronterizo bajo el supuesto de proteger a los migrantes más vulnerables. Este artículo analiza la reorganización del control fronterizo en Chile y sus efectos en la producción de irregularidad migratoria a partir del análisis de reportes nacionales oficiales sobre los rechazos en frontera y datos de expulsiones de extranjeros e ingresos por pasos no habilitados hasta 2022. Se concluye que, más allá de la narrativa estatal sobre el combate al crimen organizado y su versión humanitaria de la movilidad, se habilitaron estrategias selectivas de contención de flujos que reorganizaron el control fronterizo con acento securitario lo que aumentó la irregularidad migratoria y criminalizó las movilidades transnacionales.
Palabras clave:
fronteras,
seguridad,
reorganización del control,
migración.
Abstract:
Since 2010, the Chilean State has designed various strategies to contain irregular flows and attempt to seal the borders of northern Chile with border control regulations and actions on profiles of people considered at “risk”; as well as with the reinforcement of border control under the assumption of protecting the most vulnerable migrants. This article analyzes the reorganization of border control in Chile and its effects on the production of migratory irregularity based on the analysis of official national reports on border rejections and data on expulsions of foreigners and entries through unauthorized crossings until 2022. It is concluded that, beyond the State narrative on the fight against organized crime and its humanitarian version of mobility, selective strategies were implemented to contain flows that reorganized the border control with a securitarian emphasis, which increased migratory irregularity and criminalized transnational mobilities.
Keywords:
borders,
security,
reorganization of control,
migration.
Introducción
El comienzo del siglo XXI fue marcado por el atentado del 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos, evento que se convirtió en un hito de la historia reciente y que tuvo un profundo impacto en el optimismo globalizador de la época. Antes de este suceso, la caída del muro de Berlín, la expansión del neoliberalismo en Occidente y la apertura de los mercados a la economía global habían llevado a creer en un mundo sin fronteras (Paasi et al., 2018).
Sin embargo, los atentados, junto con el aumento de la presión migratoria desde el África subsahariana hacia el viejo continente, comenzaron a cuestionar la idea del fin de las fronteras (Paasi et al., 2018). Como resultado, y a medida que avanzaba el siglo actual, las sospechas hacia aquellos que cruzaban los límites internacionales permitieron la propagación de una agenda de securitización en diversas partes del mundo (Brunet-Jailly, 2010; Paasi, 2018; Pereira & Domenech, 2021; Quinteros et al., 2021).
Lo anterior ha reforzado la idea de que las fronteras no han desaparecido, sino que se desplazan, mutan y multiplican en un sofisticado proceso de bordeo y desbordeo (Gil, 2011; Sassen, 2007). En efecto, y a partir del entendimiento de la frontera como una arquitectura inminentemente móvil y heterogénea (Balibar, 2003, 2005b; Paasi, 2018), se identifica que estas configuraciones se enmarcaron en procesos de rebordering de los Estados (Walters, 2006, p. 188). Es decir, las fronteras se reconfiguraron a través de nuevas legislaciones, de una intensa presencia militar en estas zonas y de mayores recursos para controlar los flujos (Topak, 2014).
Esto se tradujo en una mayor preocupación, por los movimientos migratorios motivados por razones económicas y forzadas, en el fortalecimiento de las fronteras como barreras de separación y protección de la seguridad nacional y en la externalización de las fronteras para detener los flujos migratorios en origen (Brandariz, 2023).
Asimismo, y con el fin de evitar o detener el cruce en los límites, aumentó la construcción de vallas, muros y zanjas a nivel global (Minca & Rijke, 2017) y se diversificaron y multiplicaron las prácticas de control en las fronteras nacionales, aeropuertos y embajadas (Bigo, 2006). En concreto, se generó una agenda que promovió el cierre, la reintroducción de algunos controles fronterizos en Europa, la expansión del euroescepticismo por Europa y la instalación de una narrativa antimigratoria y criminalizadora con la llegada de Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos en 2017 (Wille et al., 2021).
Por su parte, América Latina y el Caribe no fueron ajenos a los impactos de los acontecimientos a nivel mundial, ello en un contexto de aumento en la migración intrarregional a partir de la década de 2000, con una disminución de los flujos migratorios hacia países extrarregionales (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2020). Por ejemplo, en 2010 se observó una disminución en la migración mexicana hacia Estados Unidos, de la migración sudamericana hacia España y un redireccionamiento de los flujos hacia el continente.
Las razones de estos cambios en los patrones migratorios fueron, entre otras, las restricciones impuestas por Estados Unidos y Europa a la migración, así como por el crecimiento económico de algunos países de la región y el impacto del éxodo venezolano en los diversos países de acogida (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2023). Además, la situación se vio aún más complicada por la pandemia de COVID-19 que impactó en la expansión de estos movimientos migratorios. De hecho, se estima que más de cinco millones de personas, entre migrantes, refugiados y solicitantes de asilo, se vieron afectados por las restricciones de movilidad en 2020 (Phélan C. & Osorio A., 2020, p. 120).1
En particular, el caso chileno es de interés investigativo en tanto se ha observado que durante la década de 2020 la gestión de las políticas de control fronterizo y migratorio ha experimentado cambios significativos. Se observa, por un lado, la emergencia de una dualidad discursiva, mientras persiste la visión de la migración irregular como una amenaza, simultáneamente se promueve un enfoque centrado en la “protección” de los migrantes en situaciones de vulnerabilidad. Por otro lado, se evidencia una evolución en la agenda pública dirigida hacia la limitación de la movilidad de determinados grupos migratorios y el fortalecimiento de la seguridad en la frontera norte de Chile, históricamente caracterizada por su permeabilidad (Tapia Ladino & Quinteros Rojas, 2023). Como consecuencia de esta gestión, el Estado chileno ha adoptado diversas estrategias para controlar y restringir la entrada y estancia en el país de extranjeros catalogados como “peligrosos” para la seguridad nacional (Stang et al., 2020).
El objetivo de este artículo es conocer las medidas migratorias administrativas y fronterizas implementadas desde 2010 hasta 2022 y sus efectos en la producción de irregularidad migratoria en Chile, es decir, en las condiciones de ingreso y permanencia de extranjeros. Para alcanzar el objetivo propuesto, se ha desarrollado una estrategia metodológica cualitativa y utilizado fuentes de información secundaria en materia de devoluciones en frontera, ingresos por pasos no habilitados y expulsiones administrativas por ingreso irregular desde 2010 hasta 2022.
Estas fuentes fueron obtenidas mediante solicitudes realizadas en el marco de la Ley de Transparencia N°20.285 a organismos oficiales que se involucran en el control migratorio y fronterizo, por ejemplo, Policía de Investigaciones de Chile, Servicio Nacional de Migraciones, Departamento de Extranjería y Migración, Subsecretaría de Defensa, Carabineros de Chile, entre otros. Además, se ha llevado a cabo una exhaustiva revisión documental de planes, leyes y decretos administrativos relacionados con el control migratorio y fronterizo aplicados desde 2010 a 2022, así como de artículos de prensa local y nacional.
El artículo se organiza de la siguiente forma, en la primera parte se presentan antecedentes generales en materia de política migratoria y de seguridad en Chile aplicada entre los años 2010 y 2022. Luego se revisa la producción científica sobre frontera y seguridad junto con un breve recuento de la noción del “humanitarismo” desplegada en las agendas migratorias. En la tercera parte se describe la securitización del control migratorio y fronterizo, junto con el análisis de los datos obtenidos respecto a la reorganización del control migratorio y fronterizo en Chile, de esta forma, se presentan los efectos de la política de contención de flujos en Chile a partir de tres hitos que se encuentran estrechamente ligados entre sí: por un lado, los rechazos en frontera y los ingresos regularizados y, por otro, las expulsiones administrativas. Finalmente, se ofrecen las principales reflexiones del estudio.
Antecedentes: el circuito del control fronterizo en Chile
Los cambios a nivel global y latinoamericano en las migraciones han llevado a la adopción de consensos regionales en materia de movilidad humana y a una reconfiguración significativa en las políticas migratorias (Domenech, 2020). Consensos en los que organismos internacionales han tenido un papel influyente en la definición de estas políticas, al promover nociones como la gestión migratoria, la migración ordenada, la responsabilidad compartida y las perspectivas globales e integradas en la Unión Europea y el Mercosur (Gil Araujo & Santi, 2019).
En esta nueva dinámica, las políticas fronterizas también han experimentado cambios, ya que la migración se ha convertido en parte de las agendas de seguridad, bajo la noción de “nuevas amenazas” (Domenech, 2011; Navarrete Yáñez, 2019). Esto ha resultado en la necesidad de securitizar las fronteras (Pereira & Domenech, 2021) con la toma de medidas excepcionales para identificar y prevenir los riesgos asociados con el ingreso de personas, lo que implica la adopción de marcos normativos y prácticas de excepcionalidad (Walters, 2010). De esta manera, los Estados generan perfiles de riesgo y aplican tratamientos extraordinarios para controlar las migraciones transnacionales (Bigo, 2006).
Así, previo a la pandemia, la gestión migratoria en el espacio latinoamericano osciló de la mirada del fenómeno “con rostro humano” (Domenech, 2013) hacia el “tratamiento extraordinario” (Domenech et al., 2022) cuestión que, como se verá más adelante, forma las dos caras de una misma moneda (Buzan et al., 1998, p. 14).
Luego, la pandemia agregó la dimensión sanitaria al control de la movilidad, para lo cual, el cierre de las fronteras operó como una forma particular en el control de las migraciones internacionales caracterizadas por el despliegue de ideas y prácticas dirigidas a producir “movilidades inmunizadas” (Basualdo, 2023, p. 19).
Sin embargo, aunque estas medidas permitieron disminuir el flujo formal por los puestos de control fronterizo, estos no se detuvieron. De hecho, aumentaron los ingresos por pasos no habilitados en el corredor oeste que se extiende por trochas que recorren las fronteras de Colombia, Ecuador y Perú para llegar a los distintos países de la región, entre ellos, Chile (Liberona Concha et al., 2024).
En materia de política migratoria, el Estado chileno contaba con una ley de migraciones y extranjería del año 1975 (Decreto Ley 1904), marco normativo que reguló el ingreso y permanencia de extranjeros hasta febrero de 2022. Por tanto, fue la ley que estuvo vigente durante el crecimiento y aceleración de los flujos.
En términos generales, entre fines del siglo XX e inicios del XXI, la proporción de extranjeros en Chile pasó de 0.8% en 1992 a 6.7% en 2020 (Colmenares & Abarca, 2022, p. 167) y a 8.7% en 2022 (Instituto Nacional de Estadísticas, 2022, p. 8). Hasta 2017 la población peruana lideraba la primera mayoría, momento en el que fue desplazada al segundo lugar por la población venezolana. En 2023, este grupo representaba 32.8% del total de extranjeros, en una población total estimada de 1 625 074 de personas (Servicio Nacional de Migraciones, 2023).
Uno de los rasgos más llamativos de esta aceleración fue el paso del predominio de extranjeros fundamentalmente fronterizos, especialmente peruanos y bolivianos, al de grupos transfronterizos y caribeños, provenientes de Venezuela, Haití y Colombia.
A partir de lo anterior, la política migratoria chilena estuvo marcada por una tendencia hacia la gobernabilidad de la movilidad desde un enfoque de la doctrina de seguridad nacional (Barrera Rodríguez, 2019; Quinteros, 2016; Stang, 2016). Al respecto, la literatura ha advertido que en este periodo se implementaron medidas que restringían el ingreso a ciertas nacionalidades, y otorgaron a las autoridades amplios márgenes de discrecionalidad, mediante políticas enfocadas en resguardar la seguridad nacional y donde el acceso a los derechos de las personas migrantes dependía de su estatus de regularidad (Concha Villanueva, 2018; Echagüe Alfaro, 2018; Quinteros Rojas et al., 2019).
Lo anterior se refleja, por ejemplo, en que el presidente derechista Sebastián Piñera, a un mes del inicio de su segundo mandato en 2018, intentó actualizar la política migratoria chilena al anunciar una serie de medidas de control migratorio y fronterizo tendiente a “poner orden en la casa” (Dufraix Tapia et al., 2020). En términos generales, se propuso un proyecto de ley en materia de migraciones y extranjería (Prensa Presidencia, 2018) que finalmente se promulgó en 2022 con varias objeciones de organizaciones migrantes y promigrantes que, incluso, derivaron en un reclamo ante el Tribunal Constitucional chileno.
Por su parte, en la política de control fronterizo un hito relevante ocurrió en 2010 cuando se implementó el primer plan gubernamental para contener las “movilidades peligrosas” derivadas del crimen organizado. Este plan, denominado Frontera Norte (2010-2014), se elaboró con la finalidad de atender a las nuevas amenazas, especialmente a actores y flujos transnacionales ilegales, entre ellas, el narcotráfico, el crimen organizado transnacional y el tráfico de migrantes (García Pinzón, 2015a, 2015b).
Más tarde, en 2018, se implementó el Plan Frontera Segura, de acuerdo con una narrativa de reforzamiento de la seguridad y en el marco de la imposición de visado consular para nacionales provenientes de Haití y Venezuela (Tapia Ladino & Quinteros Rojas, 2023; Valencia Huerta & Ramos Rodríguez, 2021). Fue así como ambas agendas, la migratoria y la de control fronterizo, experimentaron una convergencia previa a la pandemia al instalar la idea de resguardar la frontera y restringir el ingreso de grupos “no deseados”. Sin embargo, pese a la aplicación de estas políticas en materia de contención de flujos, lo cierto es que los ingresos por pasos no habilitados, como se verá en detalle más adelante, experimentaron una fuerte alza, precisamente, desde 2018.
Además, con el cierre de fronteras por la pandemia en marzo de 2020, la estrategia de control de flujos experimentó un nuevo cambio. Se trató del ensamblaje de, por una parte, el enfoque humanitarista de la movilidad (Basualdo, 2021; Domenech, 2018; Pereira & Clavijo, 2022; Stang, 2012) y, por otro, del reforzamiento de los dispositivos de control y resguardo (Basualdo, 2021; Stang Alva et al., 2020; Trabalón, 2019).
De esta manera, el migrante ocupó simultáneamente un doble rol: el de víctima de peligro y vulnerabilidad y el de fuente de peligros que se vincula a las amenazas no estatales situadas en contextos de frontera (Ramos-Rodríguez et al., 2021). No obstante, la literatura internacional ha señalado que la razón humanitaria, lejos de incorporar una mirada centrada en la protección de derechos de las comunidades migrantes, legitima lo securitario en el control de la movilidad (Basualdo, 2021). Por lo que ambos elementos ─lo securitario y lo humanitario─ no se deben considerar como incoherentes o excluyentes, sino como procesos de gobernanza migratoria que están estrechamente interrelacionados (Franko Aas & Gundhus, 2015).
En efecto, mediante una aproximación analítica a la versión humanitaria del gobierno de las migraciones en el contexto chileno, en esta etapa de reorganización se diseñaron estrategias de control fronterizo y migratorio con la finalidad de “proteger” a la población extranjera mediante la persecución de la migración “ilegal”, con la incorporación de mecanismos de detección y deportación administrativa que se consideraban más eficientes y la implementación de medidas orientadas a “combatir” la trata de personas y el tráfico ilícito de migrantes (Dufraix Tapia & Ramos Rodríguez, 2022).
Asimismo, se aplicaron decretos administrativos que indicaban objetivos “humanitarios” (Ministerio del Interior y Seguridad Pública, 2019) para la contención de flujos, particularmente para nacionales provenientes de Haití y Venezuela (Cociña Cholaky, 2020; (Dufraix Tapia & Ramos Rodríguez, 2022; Valencia Huerta & Ramos Rodríguez, 2021), quienes registraron los mayores porcentajes de residentes en Chile (Instituto Nacional de Estadísticas, 2022). Los actos administrativos de esta medida se justificaron para “proteger” a los ciudadanos provenientes de Haití y Venezuela de los riesgos asociados a su situación irregular en el país (Ministerio del Interior y Seguridad Pública, 2018).
A partir de lo anteriormente descrito se generó un escenario propicio para que, con la llegada de la pandemia en 2020, y en un espacio fronterizo situado en el extremo norte chileno, que como se ha señalado es altamente poroso (Tapia & Ovando, 2013), se implementara un giro en la estrategia de control que incorporó aspectos relativos al control sanitario con acento “humanitario”.
En ese ámbito, destaca el mecanismo de la autodenuncia como extranjero infractor o Declaración Voluntaria por Ingreso Clandestino2 que trasladó la naturaleza del control migratorio desde el límite fronterizo hacia las ciudades más cercanas del norte de Chile. Sin embargo, la autodenuncia habilitaba el proceso de expulsión administrativa (Stefoni & Contreras, 2022) al permitir registrar a aquellas personas que ingresan al territorio nacional de manera irregular (De Marchi Moyano & Alvites Baiadera, 2022). Este mecanismo se aplicaba para quienes deseaban acceder a vacunas, cuarentenas e incluso para poder trasladarse dentro del territorio nacional (Stefoni & Contreras, 2022). No obstante, pese a que la denuncia como extranjero infractor conlleva a una medida de expulsión administrativa, según De Marchi Moyano y Alvites Baiadera (2022) las personas migrantes creían que era un proceso formal de regularización migratoria.
Fronteras, migración y seguridad: aproximaciones hacia la versión “humanitaria” de la movilidad
Los estudios fronterizos han experimentado un gran desarrollo desde fines del siglo XX a la década de 2020 hasta formar un campo de estudio, paradójicamente, de límites imprecisos (Tapia Ladino, 2022). Los estudios migratorios, por su parte, también se han desarrollado de manera significativa, especialmente por la preocupación del aumento y aceleración de los flujos y por el creciente carácter forzado de la movilidad humana (International Organization for Migration, 2022).
En particular, la literatura sobre estudios críticos de frontera es un marco analítico útil para comprender el cuestionamiento de la idea de seguridad globalizada en el tratamiento de las movilidades internacionales (Amoore, 2006; Amoore & Hall, 2010; Bigo, 2006). Esto porque, en la gestión de las migraciones, las fronteras cumplen un rol clave en materia de seguridad al ser conceptualizadas como espacios para todo tipo de actividades ilegales y potencialmente peligrosas (Balibar, 2003, 2005b). De este modo, en un mundo globalizado, el funcionamiento de las fronteras les permitió que no se desvanecieran, sino que se reformularan constantemente para cumplir nuevos propósitos de filtro de flujos “no deseados” (Sassen, 2007), pero facilitando y acelerando el tránsito de mercancías.
En este cruce entre los estudios fronterizos, migratorios y las nociones de seguridad se constata cómo los tres fenómenos, que hasta inicios de este siglo transitaban de manera paralela, experimentaron una convergencia en la política multinivel: las migraciones, las fronteras y la seguridad.
Así, los enfoques críticos en estos campos advierten sobre el predominio de ideas territorializadas sobre las fronteras, basadas en una concepción clásica de la soberanía y las migraciones. Simultáneamente, en este cruce multinivel se verifica la inclusión del humanitarismo en la gestión de las migraciones como una forma de gobernar los flujos irregulares y la ampliación de la noción de seguridad en el marco de las “nuevas amenazas” (Ferrero-Turrión & López-Sala, 2012).
Sin embargo, la literatura internacional ha problematizado el rol que adquiere el humanitarismo en el ámbito del control fronterizo y migratorio (Franko Aas & Gundhus, 2015; Pallister-Wilkins, 2015) desde diversas perspectivas. Por un lado, se ha observado cierto “oportunismo político” del argumento humanitario en el paradigma de control. Así, por ejemplo, se ha sostenido que el “rescate” a través de la neutralización de quienes facilitan el ingreso por pasos no habilitados sirve para desviar la atención de los migrantes ─y sus derechos─ hacia los medios de la delincuencia transfronteriza (Zartaloudis, 2011).
Por otro lado, sin embargo, se ha reflexionado en torno a la conveniencia que tiene navegar entre las complejidades de un escenario en el que lo punitivo y el humanitarismo coexisten (Dufraix Tapia et al., 2023). En este sentido, Aliverti (2020) ha advertido que no se debe subestimar la importancia del “giro humanitario” en el control migratorio, puesto que las prácticas y discursos de lo “humanitario” conllevan ─simultáneamente─ a prácticas de control que se complementan para una contención de flujos más eficiente (Fassin & Pandolfi, 2010). En concreto, el supuesto de la versión humanitaria de la movilidad “legitima un modo particular de control migratorio y fronterizo, considerada, incluso, un subproducto de la securitización” (Basualdo, 2021, p. 166 y ss).
Así, las fronteras se han configurado en un instrumento clave en la gestión de la seguridad, que clasifica a las poblaciones en movimiento de acuerdo con perfiles de riesgo (Walters, 2006). De hecho, en lugar de actuar como muros y vallas que intentan detener los flujos, las fronteras se vuelven inteligentes, móviles, selectivas y “operan en una coyuntura crítica entre las expectativas de seguridad y los intensos intercambios comerciales” (Deleixhe et al., 2019, p. 640).
A partir de ahí, se identifica que las fronteras han reforzado sus funciones y se han convertido en instrumentos políticos claves para el control de las actividades transnacionales irregulares y clandestinas (Sassen, 2007). Todo ello en un contexto de fuerte intercambio mundial donde la intersección entre migración, fronteras y seguridad ha dado por resultado el rebordering o re-fronterización de los Estados (Walters, 2006, p. 188) que buscan detener y contener los flujos (López & Godenau, 2017).
Estos fenómenos se materializan a través de una intensa presencia militar en estas zonas y de mayores recursos para controlar los flujos, así como también a través de nuevas legislaciones y externalización de las fronteras en el marco de acuerdos regionales, como es el caso de la Unión Europea (Ferrero-Turrión & López Sala, 2012). Por lo que, y a partir del entendimiento de la frontera como una arquitectura móvil (Balibar, 2005a, 2005b; Paasi, 2018), parece útil el aporte de la geografía crítica con la categoría “frontera heterogénea” que alude a la variedad de formas que adquiere la frontera ya no únicamente en la línea, sino mucho antes de llegar a ella e incluso una vez atravesada.
En suma, si es que alguna vez la frontera fue “material” ─en el sentido más literal que ofrece el texto─ evidentemente ha dejado de ser así (Giráldez, 2016). Sus mecanismos son sutiles e incuestionables por lo que su espacialidad rompe con su imaginario tradicional (Balibar, 2003), y se constituye en una arquitectura móvil puesto que no solo actúan en el límite político-administrativo, “sino que en un complejo de relaciones de poder que operan en y entre los territorios” (Alvites Baiadera, 2019, p. 128), una forma de operar en clave inclusión/exclusión (Mezzadra, 2012) que permite a las fronteras ser “uno de los dispositivos de control y gestión de riesgos más importantes del siglo XXI” (Brandariz & Mendiola, 2019, p. 9). De hecho, esta sofisticación ha permitido convergencias de prácticas de control y “humanitarias” que se entrelazan en el ámbito de la gestión migratoria.
Lo anterior supone un desafío en términos teóricos y empíricos porque es necesario hacer extensivo el análisis de esta convergencia hacia un marco más amplio de prácticas punitivas y no punitivas de control (Wacquant, 1999) y a cuestionarlas como tales. Además, la pandemia reforzó el carácter separador de las fronteras a partir de la gestión sanitaria, pero, al mismo tiempo, puso a prueba el alcance de la seguridad que de alguna forma discurrió entre el cuidado, la restricción y el control en distintas partes del mundo (Lara-Valencia & García-Pérez, 2021; Lois, 2020; Tapia Ladino & Quinteros Rojas, 2023).
De la frontera controlada a la frontera militarizada
Hasta la entrada del actual siglo, las funciones de defensa en América Latina han sido llevadas a cabo por las fuerzas armadas, y las de orden público por las policías que, en el caso de Chile, es realizada por Carabineros y la Policía de Investigaciones. Sin embargo, en las últimas décadas las fuerzas armadas se han incorporado a tareas de seguridad interior de manera progresiva. Las razones tienen sus antecedentes en el fin de las dictaduras latinoamericanas cuando los nuevos gobiernos pusieron énfasis en el control civil democrático de los militares (Abbott et al., 2023).
Sin embargo, los cambios en las agendas a nivel global del inicio de la centuria permitieron que las autoridades civiles ampliaran las funciones tradicionales de las fuerzas armadas en un contexto de baja conflictividad externa. Uno de esos cambios fue la acción y participación militar frente a desastres naturales.
Luego, en el marco del “desborde de la seguridad pública” (Álvarez & Gómez, 2022, p. 116), la agenda giró hacia la preocupación por las “amenazas no tradicionales” como el crimen organizado, el narcotráfico y el tráfico de personas. Este tránsito se aprecia en los cambios en las normativas internas en materia de seguridad, tal como lo señalan Álvarez y Gómez:
En 2014, el resguardado del orden interno estaba contemplado en las constituciones de diez países latinoamericanos, el 94 por ciento de ellos incluía actividades relacionadas con la seguridad pública que involucran a las fuerzas armadas, y el 76 por ciento poseían programas regulares para combatir el tráfico de drogas y el crimen organizado (Pion-Berlin, 2017). Para el 2016, el mandato constitucional de resguardo al orden interno aumentó a once países, mientras que se constató que, en todos, las fuerzas armadas poseían el rol de cooperar en el orden interno, aunque en el caso de Argentina, Chile y República Dominicana, al menos hasta ese año, solo era posible mediante la declaración de estado de excepción constitucional (RESDAL, 2016). Pese a estas constataciones, en el caso de Chile se han registrado iniciativas políticas y legales que han posibilitado el involucramiento creciente de las fuerzas armadas en misiones y funciones de índole interna. (Álvarez & Gómez, 2022, p. 121)
De esta manera, en el caso de Chile, las fuerzas armadas se fueron involucrando progresivamente en tareas de resguardo fronterizo porque, de acuerdo con estas definiciones, son espacios donde se materializan las “nuevas amenazas”. De hecho, es frecuente encontrar en la literatura la noción de “fronteras calientes” para entender las zonas fronterizas como los espacios por donde se cuelan esas amenazas o donde son más susceptibles de actuar (Fuentes, 2008).
Fue así como, dado el aumento de ingreso de drogas por el norte del país (Corder Tapia & Ruiz Tagle, 2013), en 2010 Chile se adscribió a la Declaración de Seguridad en las Américas, de 2003, que reconoce al narcotráfico como problema de seguridad (Troncoso, 2017).
A lo anterior hay que señalar que la frontera chileno-boliviana tiene una particularidad que es necesario resaltar, y es que Chile y Bolivia no tienen relaciones diplomáticas desde 1978 como consecuencia de litigios derivados de un conflicto decimonónico y la demanda marítima del país altiplánico (Ovando Santana & González Miranda, 2012).
Esto ha tenido como consecuencia que, por ejemplo, hasta la pandemia, no exista coordinación entre policías, aduanas y las fuerzas armadas en el borde; a diferencia de la frontera chileno-peruana. A lo que se agrega que la zona es habitada por una comunidad ancestral, la aimara, que vive y transita por ese espacio, cuya existencia es anterior a la instalación del límite internacional (Tapia & Ovando, 2021). La comunidad cuenta con adscripción nacional dependiendo del caso y, muchas veces, circulan por el borde con independencia de lo señalado por las autoridades respectivas donde, además, existe un centenar de pasos no habilitados (Gutiérrez García & Bernal López, 2020).
De hecho, hasta la pandemia, parte de la comunidad boliviana cruzaba la frontera durante la realización de ferias fronterizas eludiendo el control y aprovechando el trajín fronterizo para ir a comprar a la Zona Franca de Iquique o trabajar por periodos cortos en las ciudades costeras (Leiva Gómez & Ross Orellana, 2016) y, en los últimos años, a cosechar o en tareas agrícolas en la zona central de Chile (Hinojosa Gordonava & Colque Quillca, 2023).
También existe un histórico comercio de contrabando de distintos tipos de mercancías (Jiménez Cala, 2021), así como ingreso de drogas y estupefacientes (Corder Tapia & Ruiz Tagle, 2013). En este contexto, y una vez declarada la alerta sanitaria a nivel mundial, el gobierno del expresidente Sebastián Piñera elaboró nuevas medidas de control fronterizo con la finalidad de contener dichos flujos.
Asimismo, desde el discurso se hizo más intensa la idea de promover una política de “frontera abierta” para una migración “ordenada y regular” y de “frontera cerrada” para la “migración ilegal”, la trata de personas y el tráfico de migrantes (Dufraix Tapia et al., 2020); lo que se vio reflejado en, al menos, dos momentos.
El primero, en la decisión de implementar el Plan Frontera Segura, en 2018 (Subsecretaría del Interior, 2018), que recogió lo avanzado en el primer gobierno del presidente Piñera entre los años 2010 y 2014 bajo el Plan Frontera Norte, pero con algunas novedades. Como, por ejemplo, la ampliación del radio de acción hacia otras unidades administrativas del país.
Aunque con matices desde lo discursivo, ambos planes buscaron asegurar mayor control en las fronteras terrestres, marítimas y aéreas, sobre la base de la implementación de tecnología, logística y recursos, más el concurso de diversas agencias estatales que se coordinaron para compartir información (Ramos Rodríguez & Tapia Ladino, 2019).
Otra novedad del Plan Frontera Segura fue la coordinación territorial centralizada en la Oficina Fuerza para la Tarea Contra el Crimen Organizado (Subsecretaría del Interior, 2018) ubicada en la ciudad de Iquique durante 2018. La finalidad de esa política pública derivada del “peligro” de la movilidad transnacional fue mejorar la capacidad de control, observación y reacción para asegurar la eficacia en la movilidad de los recursos y una adecuada capacidad de reacción.
El segundo momento se observó en un contexto de “desborde” fronterizo con el rápido aumento de la llegada de personas venezolanas a Colchane a fines de 2020 e inicios de 2021 (Tapia Ladino & Quinteros Rojas, 2023). El pueblo es pequeño y no estaba preparado para la magnitud de personas por lo que las autoridades nacionales desplegaron una serie de acciones con una nueva estrategia (Tapia Ladino et al., 2021). Se trató del Plan Colchane que consistió en el reforzamiento militar del control fronterizo para contener la migración “ilegal”, combatir el tráfico ilícito de migrantes, agilizar expulsiones administrativas por ingreso irregular e “implementar medidas humanitarias que irán en directa ayuda de los migrantes” (Subsecretaría del Interior, comunicación personal, 15 de abril de 2019).
Cabe señalar que dicho Plan fue incorporado a una estrategia de control de flujos más amplia inaugurada en 2019 mediante el decreto N°265 (Subsecretaría para las Fuerzas Armadas, 2019) que otorgó atribuciones a las fuerzas armadas para actuar en la frontera.
En definitiva, con este panorama fue posible observar un mayor esfuerzo del poder ejecutivo por contener los ingresos por pasos no habilitados. Sin embargo, los resultados de estas medidas, que pretendían detectar organizaciones criminales y agilizar las expulsiones en el ámbito de las sanciones administrativas por ingreso irregular, informaron que el desplazamiento en las funciones del control fronterizo hacia los espacios interiores se sostuvo mediante discursos, prácticas y marcos normativos que funcionaron para rastrear, clasificar y capturar las subjetividades migrantes leídas en clave de riesgo y peligro (Brandariz & Mendiola, 2019).
De hecho, De Marchi y Alvites advierten que, lejos de permanecer al margen de las tendencias del Norte Global, en el espacio sudamericano se han promovido o construido distintos obstáculos físicos, “más allá de los complejos o puntos de control” para identificar a los infractores (De Marchi Moyano & Alvites Baiadera, 2022, p. 358). Es decir, las formas de control fronterizo convergieron, no sin contradicciones, “en aquellos procesos históricamente situados que configuran las fronteras, permitiendo pasar del análisis de la frontera al análisis de sus procesos de constitución” (Trabalón, 2019, p. 3).
Los efectos en la reorganización del control: rechazos en frontera, ingresos por pasos no habilitados y expulsiones administrativas
Previo a la pandemia, los registros en ingresos por vía terrestre hacían notar que el principal acceso de extranjeros hacia Chile era por el paso fronterizo Chacalluta-Santa Rosa (Tapia Ladino et al., 2017), complejo fronterizo situado en el límite chileno-peruano que separa las ciudades de Arica y Tacna, respectivamente (véase Figura 1).
Figura 1.
Mapa del norte chileno
Fuente: elaborado por Bianca De Marchi (2024)
Sin embargo, y producto de la imposición del visado consular para nacionales de Haití (2018) y Venezuela (2019), se fue configurando una ruta por el oeste del continente que conectó Venezuela con los países de la costa Pacífico y que luego se consolidó a raíz del cierre de fronteras por el covid (2020). Esta ruta estaba formada por un ramificador desde Perú hacia Bolivia dado que aquellos migrantes que intentaron ingresar por el paso fronterizo Chacalluta fueron rechazados en el ingreso formal, se desplazaron a Desaguadero (Perú-Bolivia) para continuar la ruta hacia el paso fronterizo situado entre la comuna de Colchane (Chile) y Pisiga Bolivar (Bolivia) (Liberona Concha et al., 2022, 2024).
Este paso fronterizo, que une a Chile y Bolivia, está ubicado en el altiplano andino a más de 3 500 metros sobre el nivel del mar. Es un lugar de tránsito vecinal donde las personas que habitan y transitan por esta zona comparten un sentido común a la hora de instaurar sus propias territorialidades (Ramos Rodríguez & Ovando Santana, 2016). Es también un lugar de tránsito entre nacionales de Chile y Bolivia donde el intercambio de bienes y mercancías es parte constitutiva de su realidad (Tapia & Ovando, 2013).
No obstante, desde 2012, por este lugar se cuenta con antecedentes de cruces de población de origen dominicano luego de la imposición de visado a este colectivo en 2012 (Galaz et al., 2017). Aunque fue hasta 2019 que este lugar comenzó a experimentar un aumento de las personas que cruzaban por esta zona, especialmente de grupos a las que se les impuso visado consular. Luego, producto de la alerta sanitaria por COVID-19, Chile cerró sus fronteras terrestres en marzo de 2020, al igual que Perú y Bolivia, razón por la cual los rechazos en frontera durante el periodo 2020-2022 disminuyeron drásticamente.
En efecto, como es posible apreciar en la Tabla 1, las personas migrantes, en una primera instancia, intentaron ingresar al territorio nacional por las vías formales. Sin embargo, fueron rechazadas en los puestos de control.
| Nacionalidad | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022* | Total |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Ecuador | 422 | 692 | 876 | 1 724 | 1 124 | 138 | 295 | 668 | 432 | 1 064 | 250 | 168 | 316 | 8 169 |
| Venezuela | 3 | 19 | 39 | 67 | 62 | 62 | 210 | 2 241 | 6 460 | 22 939 | 221 | 165 | 64 | 32 552 |
| Colombia | 1 403 | 2 565 | 4 505 | 6 762 | 5 169 | 1 115 | 1 893 | 3 358 | 1 917 | 5 322 | 1 198 | 458 | 1 054 | 36 719 |
| Bolivia | 44 | 98 | 273 | 682 | 1 035 | 545 | 473 | 535 | 422 | 1 393 | 705 | 168 | 358 | 6 731 |
| Perú | 2 695 | 3 651 | 3 696 | 5 265 | 3 923 | 1 647 | 1 411 | 1 890 | 944 | 4 430 | 2 007 | 609 | 813 | 32 981 |
| Haití | 117 | 281 | 657 | 365 | 640 | 1 933 | 815 | 467 | 52 | 40 | 31 | 84 | 66 | 5 548 |
| República Dominicana | 72 | 441 | 973 | 97 | 71 | 85 | 113 | 69 | 63 | 15 | 21 | 14 | 2 034 | |
| Cuba | 9 | 14 | 13 | 13 | 14 | 15 | 6 | 145 | 23 | 24 | 11 | 9 | 3 | 299 |
| Otras | 118 | 173 | 745 | 914 | 877 | 798 | 641 | 495 | 348 | 596 | 574 | 483 | 469 | 7 231 |
| Totales | 4 883 | 7 934 | 11 777 | 15 889 | 12 915 | 6 253 | 5 829 | 9 912 | 10 667 | 35 868 | 5 012 | 2 702 | 3 152 | 132 793 |
La denominación reembarcados es utilizada por la Policía de Investigaciones de Chile para informar de los rechazos (Rojas Pedemonte & Silva Dittborn, 2016) o rebotes en la frontera (Liberona Concha et al., 2017). Los motivos de la devolución pueden ser por no contar con los documentos adecuados o por no acreditar medios económicos o finalidad del ingreso. De este modo, como es posible apreciar, durante 2019 se triplicaron los rechazos en frontera, pasaron de 10 667 a más de 34 000. Esta situación afectó, principalmente, a ciudadanos provenientes de Venezuela, los que solo en 2019 experimentaron 22 709 rechazos.
De hecho, producto del visado consular para ciudadanos venezolanos, y con la imposibilidad de ingresar por vías regulares al territorio chileno, en agosto de 2019 se generó una acumulación de personas en el consulado de Chile ubicado en Tacna (Liberona Concha et al., 2022). Hito que permitió estimar un desplazamiento en la ruta formal de ingreso al país, que se realizaba, principalmente, por el sur de Perú, y la elaboración de estrategias de movilidad e ingreso por vías informales desde Bolivia hacia Chile.
En efecto, como se ve en la Tabla 2, el ingreso de extranjeros por pasos no habilitados experimentó una fuerte alza, justamente desde la imposición de los visados consulares.
| Nacionalidad | 2010 | 2011 | 2012 | 2013 | 2014 | 2015 | 2016 | 2017 | 2018 | 2019 | 2020 | 2021 | 2022 |
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Ecuador | 6 | 23 | 32 | 62 | 44 | 16 | 20 | 25 | 45 | 40 | 75 | ─ | ─ |
| Venezuela | ─ | ─ | 2 | 1 | 1 | 1 | 11 | 9 | 101 | 3 333 | 12 935 | 43 449 | 40 089 |
| Colombia | 84 | 222 | 311 | 844 | 922 | 347 | 234 | 253 | 270 | 439 | 742 | 2 311 | 3 882 |
| Bolivia | 163 | 486 | 568 | 269 | 216 | 204 | 318 | 300 | 322 | 755 | 844 | 6 975 | 55 325 |
| Perú | 133 | 107 | 90 | 109 | 105 | 111 | 145 | 70 | 120 | 117 | 322 | 794 | 795 |
| Haití | 2 | 12 | 4 | 1 | 11 | 15 | 31 | 12 | 19 | 644 | 1 089 | 1 913 | 1 349 |
| República Dominicana | 4 | 12 | 32 | 296 | 665 | 1 017 | 1 811 | 1 453 | 1 785 | 1 190 | 286 | 446 | 1 221 |
| Cuba | 16 | 30 | 28 | 11 | 9 | 24 | 38 | 715 | 3 574 | 1 448 | 449 | 201 | 214 |
| Otras nacionalidades | 14 | 30 | 41 | 71 | 124 | 44 | 57 | 68 | 74 | 82 | 106 | 497 | 1 002 |
| Totales | 422 | 922 | 1 108 | 1 664 | 2 097 | 1 779 | 2 665 | 2 905 | 6 310 | 8 048 | 16 848 | 56 586 | 53 875 |
Según los datos obtenidos por la Policía de Investigaciones de Chile, a partir de 2018 los ingresos por pasos no habilitados mostraron un “quiebre” en la tendencia que se observaba desde 2010. De hecho, en los registros de la década señalada, el binomio 2019-2020 presentó la mayor cantidad de ingresos por pasos no habilitados, en un contexto de cierre de los pasos fronterizos por la pandemia. Al respecto se observó que, para el caso de ciudadanos venezolanos aumentó de 101 ingresos en 2018, a 3 333 en 2019 y a 12 935 en 2020.
En los años siguiente, según el Servicio Jesuita a Migrantes (2022, p. 29), estos ingresos siguieron al alza en el periodo 2021-2022, de hecho, 2021 registró un total de 56 586 ingresos por pasos no habilitados, 43 449 correspondieron a ciudadanos venezolanos. Por su parte, en 2022 se registraron 53 875 ingresos irregulares, 40 089 correspondientes a nacionales provenientes de Venezuela. Fue así como con la llegada de la pandemia, y el fuerte aumento en los ingresos por pasos no habilitados, los registros que se usaron para identificar esta forma de ingreso fueron a través de la llamada “autodenuncia” que, como se indicó, es el sistema de control migratorio para extranjeros infractores (Stefoni & Contreras, 2022).
De esta manera, la política migratoria que se generó a partir de 2018, y que se agudizó en tiempos de COVID-19, provocó una sofisticación del control a través de un circuito de detección que hizo propicia la ocasión para capturar la irregularidad en las fronteras y dentro del territorio nacional. Este circuito se activaba a través de dos vías: previo a la pandemia, rechazos en el control fronterizo, y durante la pandemia mediante la denuncia (voluntaria o involuntaria) ante las fuerzas de orden y seguridad de las personas extranjeras que ingresaban por pasos fronterizos no habilitados. Esta ruta de control fronterizo-migratorio-sanitario finalizaba en una estadía para el resguardo de las cuarentenas, procedimiento que, en algunas ocasiones, derivó en la materialización de órdenes de expulsión administrativa (Cociña-Cholaky, 2022).
Sin embargo, como es posible observar en la Tabla 3, si bien aumentaron las órdenes de expulsión administrativa por ingreso irregular, lo cierto es que su ejecución ha disminuido sistemáticamente:
| Año | Expulsiones administrativas | ||
|---|---|---|---|
| Órdenes | Ejecutadas | Efectividad | |
| 2012 | 2 269 | 1 021 | 45.0 % |
| 2013 | 2 067 | 1 053 | 50.9 % |
| 2014 | 2 464 | 1 056 | 42.9 % |
| 2015 | 2 180 | 929 | 42.6 % |
| 2016 | 2 536 | 599 | 23.6 % |
| 2017 | 2 951 | 978 | 33.1 % |
| 2018 | 3 307 | 302 | 9.1 % |
| 2019 | 6 702 | 576 | 8.6 % |
| 2020 | 4 006 | 202 | 5.0 % |
| 2021 | 6 889 | 246 | 3.5% |
| 2022 | 1 700 | 31 | 1.8% |
Estos datos informan de la baja efectividad que tuvo la expulsión administrativa, especialmente, a partir de 2018 cuando se añadieron importantes restricciones para ingresar a Chile (Dufraix Tapia et al., 2020). De hecho, si la efectividad de las órdenes de expulsión administrativas ejecutadas en 2012 era 45%, durante los años siguientes comenzaron a disminuir sistemáticamente, para 2019 alcanzó 8.6%; en 2020, 5.0%; y, en 2021 una efectividad de 3.5%.
Esta incapacidad para materializar expulsiones administrativas generó una importante brecha de deportabilidad que, como señalan Brandariz y colaboradores, “fija los límites de operación del sistema de deportaciones en su conjunto, ya que ningún país tiene la capacidad de ejecutar todas las órdenes de expulsión que emite, a raíz de lo cual, el sistema debe operar bajo la priorización de sujetos expulsables” (Brandariz et al., 2018, p. 753).
Además, en la revisión de la literatura se ha constatado que 78% del número total de expulsiones ejecutadas durante el periodo 2011-2019 se materializó por la zona norte de Chile (Dufraix Tapia et al., 2020, p. 187). De acuerdo con las nacionalidades, hasta 2018, fue posible observar que los más afectados por las expulsiones decretadas y ejecutadas fueron los de nacionalidad boliviana. Esta situación se explica, en parte, por la política de focalización sobre ciudadanos bolivianos en el espacio fronterizo del norte chileno debido a que favorece la reducción de costos asociados al traslado. Lo anterior, dada la cercanía con Bolivia, las expulsiones se realizan por la vía terrestre, lo que explica las cifras (Cociña Cholaky, 2020).
Sin embargo, un aspecto relevante que se advirtió en el análisis de los datos son las nacionalidades que se vieron especialmente afectadas por los decretos de expulsión. Particular es el caso de los ciudadanos de origen venezolano que desde 2019 registraron cifras históricas en términos de órdenes de expulsión administrativa por ingreso irregular, las que incluso superaron a los de nacionalidad boliviana en dicho año.
En efecto, según el Servicio Nacional de Migraciones (2023) en 2018 el total de órdenes de expulsión en contra de ciudadanos de Venezuela no alcanzaban las 30 a nivel nacional. Sin embargo, en 2019 se dictaron 1 964 órdenes, en 2020 aumentaron a 1 839 para finalizar 2021 con un total de 4 472 órdenes de expulsión.
De hecho, 2021 se consolidó como el año en que más órdenes de expulsión administrativa dictó el gobierno chileno. Un ejemplo paradigmático de esta priorización fue la ejecución de expulsiones administrativas en contra de ciudadanos de origen venezolano en febrero de 2021, acto que incluso fue transmitido por las redes digitales del gobierno chileno (Jiménez Guajardo, 2021) las que, posteriormente, fueron declaradas ilegales por la Corte Suprema.3
Ahora bien, es importante considerar que, pese a que las órdenes de expulsión administrativa sin ejecutar han ido a la baja, han generado una importante brecha de deportabilidad y, en consecuencia, una condición de expulsabilidad permanente porque son sujetos de expulsión, pero su materialización resulta indefinida. Lo anterior se debe, entre otras cosas, a los altos costos de las expulsiones, especialmente aéreas, las que superan las capacidades de los Estados y su intención para ejecutarlas.
A ello se suman falencias legislativas dado que la tramitación es engorrosa debido a la dificultad para ubicar a los expulsables (Gálvez, 2023) por tanto: “los migrantes que están sujetos a estas medidas no solo tienden a producir sujetos en esencia expulsables, sino también a facilitar la activación de ciertas dinámicas de selectividad” (Brandariz et al., 2018). Es decir, más allá de las expulsiones administrativas que facilitó el Plan Colchane durante 2021, lo cierto es que se trató de una medida muy difícil de ejecutar. De esta manera, pareciera que el único motivo que le permitió subsistir es atribuible a su relación con su peso simbólico, es decir, con el mensaje que transmite y los efectos que produce en el imaginario colectivo de la comunidad nacional.
En definitiva, el circuito de control migratorio-fronterizo-sanitario materializó la idea de “frontera móvil” en la medida que el control se extendió más allá del límite, fenómeno que se venía constatando previo a la pandemia y que permite comprender cómo se produce lo fronterizo por una multiplicidad de espacios internos (Brandariz & Mendiola, 2019).
De la misma manera, se constata la existencia de una vigilancia cada vez más extensa e invasiva en unas lógicas de control militarizadas y sostenidas en el humanitarismo. Es decir, en lógicas humanitarias y selectivas de la movilidad que se superponen como perspectivas complementarias a los ámbitos de la seguridad, donde la defensa de los derechos humanos va siempre de la mano de la vigilancia y el control (Agier, 2010; Fassin, 2005).
En consecuencia, lo que se ha observado es que, más allá de lo declarado por el Estado chileno en términos de “protección” a los extranjeros, se ha tendido a fortalecer el nexo entre frontera, migración y seguridad. Así también, se ha desplazado el borde hacia dentro del territorio nacional como un instrumento de control securitario (Alvites Baiadera, 2019), lo que ha generado un escenario propicio para la producción de irregularidad y ha sentado las bases para la criminalización de la movilidad irregularizada, especialmente, durante la pandemia (Liberona Concha et al., 2022).
Reflexiones finales
Durante los últimos años, y en contexto de crecimiento y aceleración de la migración, en Chile se propició una política migratoria-fronteriza que, si bien invocó la protección de migrantes, privilegió ámbitos de seguridad nacional. Esto se apreció, fundamentalmente, en el contexto de la pandemia de COVID-19, pero cuyos elementos explicativos se fueron forjando previamente. Como, por ejemplo, con las restricciones por la vía de la imposición del visado consular (dominicanos, 2012; venezolanos, 2018; y haitianos, 2019), el fortalecimiento de las fronteras para hacer frente a las “nuevas amenazas” y los efectos que produjeron las políticas fronterizas para el ingreso y permanencia de extranjeros, especialmente, de nacionales provenientes de Venezuela.
En particular, la reorganización del control fronterizo desde 2010 hasta 2022 se estructuró a partir de una serie de cambios en la normativa (migratoria, administrativa, procedimental), elaboración de planes fronterizos para hacer frente a las nuevas amenazas (Frontera Norte 2011-2014, Frontera Segura 2018 y Plan Colchane, 2021) y una mayor coordinación de las agencias estatales involucradas, entre ellos, Carabineros, Policía de Investigaciones y fuerzas armadas.
Lo anterior fue acompañado con la inclusión de mecanismos tecnológicos de vigilancia y ampliación de la colaboración militar en transporte, logística y tecnología en el ámbito del control de fronteras. Asimismo, con el cierre de las fronteras producto del COVID-19, el Estado chileno implementó una ruta de control migratorio asociada a un control sanitario, mecanismo que facilitó el registro, control y aplicación de medidas de expulsión administrativa producto del ingreso irregular. Este circuito disponía de atención sanitaria con “fines humanitarios” para personas migrantes irregularizadas, condicionada ante las autoridades policiales a una “autodenuncia” de quienes ingresaron por pasos no habilitados.
De este modo la gestión del control se reorganizó, lo que dio lugar a una “crisis migratoria” que fue el resultado de ineficientes e ineficaces estrategias usadas para hacer frente al nuevo escenario. Aunque en las declaraciones de las autoridades se incluyó el discurso del humanitarismo, el conjunto de acciones solamente buscó contener y disuadir los flujos migratorios.
En este contexto, se observa que la reorganización del control fronterizo reforzó la securitización de la movilidad en la frontera con planes ad hoc. Pese a ello, se constató que los ingresos por pasos no habilitados aumentaron, sobre todo, durante el periodo 2018-2022, producto de los rechazos en la frontera. Así como también, se registró la mayor cantidad de órdenes de expulsión administrativa por ingreso irregular pese a que, en la práctica, las ejecuciones de estas expulsiones han ido sistemáticamente a la baja.
En tal sentido, la noción heterogénea de la frontera permitió comprender la capacidad que tienen las fronteras de controlar la movilidad a partir de mecanismos funcionales a su ámbito de aplicación. Es decir, las funciones de control fronterizo no solo se activaron ante el rechazo en las fronteras, sino que también lograron extenderse hacia los espacios interiores del territorio nacional.
Desde este punto de vista, las narrativas y prácticas gubernamentales fundadas en la idea de “controlar para proteger” delinearon una estructura de gestión de la movilidad donde la razón humanitaria fue definida desde los ámbitos del control. En relación con eso, los “motivos humanitarios” que se incorporaron en la agenda pública desde 2018, y se vieron reforzados en contexto de pandemia, legitimaron la intervención y expansión del control para la contención de los flujos.
Finalmente, se postula que, así como ocurrió en el 11-S, con la pandemia las fronteras recobraron el sentido territorial y delimitado que ya se conocía. Previo a la alerta sanitaria se sabía de procesos de refronterización o fortalecimiento de las fronteras, pero los factores acumulados, aquí detallados, devolvieron el sentido más profundo y arraigado de los bordes: la territorialidad y el ejercicio del control soberano. Esto adquiere relevancia a la luz de hechos actuales ─y en curso─, los que indican que la excepcionalidad aplicada llegó para quedarse.
Agradecimientos
Este artículo fue financiado por el proyecto Fondecyt de Iniciación 11200244 de la Agencia Nacional de Investigación y Desarrollo (ANID) y el proyecto Policing borderscapes: limits, dilemmas, and contradictions of border work in the COVID era, de The British Academy (SG210082).
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Notas
1 Según los datos de los censos de la ronda 2010, alrededor de 30 millones de latinoamericanos y caribeños residían en países distintos a su lugar de nacimiento, lo cual representa un aumento de aproximadamente 4 millones en comparación con el año 2000 (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2020). Además, la División de Población de las Naciones Unidas estimó que en 2019 había 11.7 millones de inmigrantes y 40.5 millones de migrantes de América Latina y el Caribe, lo que representa 1.8% y 6.2%, de toda la población regional, respectivamente (Comisión Económica para América Latina y el Caribe, 2020, p. 3).
2 Esta declaración permitía, previo registro policial, que las autoridades sanitarias trasladaran a las personas en autobuses hacia las residencias sanitarias para cumplir con las cuarentenas preventivas. Un mecanismo de identificación y control migratorio que se usó no solo en la frontera sino en espacios públicos de diversas ciudades a lo largo del territorio (Stefoni & Contreras, 2022). Sin embargo, esta forma de denuncia voluntaria resultó ser más eficiente para registrar el ingreso clandestino, lo que llevó a la emisión de órdenes de expulsión administrativa por ingreso irregular, sanción contemplada en la antigua y en la nueva ley de migraciones (Cociña Cholaky & Quinteros, 2021).
3 El caso fue conocido por la Corte Suprema y resuelto a favor de las personas expulsadas, pero dos días después del aterrizaje del vuelo en Venezuela. El principal argumento de la Corte Suprema se centró en que las personas expulsadas no tuvieron el derecho a defenderse (Corte Suprema, Rol N° 33.950-2021).
Romina Ramos
Chilena. Doctorada en modelos y áreas de investigación en ciencias sociales por la Universidad del País Vasco (España). Académica e investigadora en el Departamento de Ciencias Sociales, Universidad de Tarapacá (Chile). Líneas de investigación: criminología de la movilidad, fronteras, trata de personas y tráfico ilícito de migrantes. Publicación reciente: Liberona Concha, N., Ramos Rodríguez, R., Piñones Rivera, C. & Corona Ramírez, M. (2024). En tránsito por el norte de Chile: desplazamiento forzado de población venezolana bajo el control fronterizo y sanitario durante la pandemia por COVID-18 (2020-2021). The Journal of Latin American and Caribbean Anthropology, 29, 147-158. https://doi.org/10.1111/jlca.12718
Marcela Tapia Ladino
Chilena. Doctorada en América Latina contemporánea por la Universidad Complutense de Madrid. Profesora titular e investigadora del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad Arturo Prat. Líneas de investigación: fronteras, movilidades y migración en el norte de Chile. Publicación reciente: Tapia, M., Dammert, M., Jimenez, R. & Pastor, M. (2024). Cierre de frontera y COVID-19 en la historia reciente: impacto en el rubro de hospedajes y restaurantes en Tacna (Perú). Diálogo Andino, (74), 123-143. http://dialogoandino.cl/wp-content/uploads/2024/08/11_Tapia.pdf
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